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如何守好防灾减灾的“主战场”——壹基金安全家园的实践与思考
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2020-05-20
写在前面

今天是第12个“全国防灾减灾日”,主题是“提升基层应急能力,筑牢防灾减灾救灾的人民防线”。在我国,民众对大灾后的应对和救援并不陌生,但对防灾减灾的重视程度还远远不够。对社会组织来说,在项目设计时应融入减灾的理念,在行动层面可做的事情也有很多。

壹基金“安全家园”项目是好公益平台上以社区减灾为主要目标的公益项目。在此次新冠疫情的应对中,安全家园项目共支撑117支社区志愿者救援队在10个省份开展行动,覆盖居民41万余人。本文梳理了项目开展4年多的主要经验,希翼为致力于社区减灾的伙伴带来思考。





文/喻东

2020年伊始,新冠肺炎疫情蔓延全国。1月25日,国家卫健委发布了《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》,要求做到“早发现、早报告、早隔离、早诊断、早治疗”,防止疫情输入、蔓延、输出,控制疾病传播。事实证明,社区防控在本次疫情应对中起到了重要作用。



其实不仅新冠肺炎疫情,洪水、台风、地震、地质灾害、火灾……各种灾害事故从未远离大家。包括汶川地震、日本阪神淡路大地震等灾难救助的数据均显示,八成幸存者是通过自救互救的方式获救的。同时,第一时间救助的不专业也是被困人员二次伤害、救助人员自身不安全等问题的重要原因。

社区防灾减灾能力建设总是面临各种问题,如缺乏足够的专业支撑,缺乏充足的资金/资源,缺乏装备与工具……相比之下,更难的是缺乏有效的参与组织形式,社区居民中总有人表现得“漠不关心”“意识淡薄”,甚至“反感并拒绝”。这方面社会组织恰恰可以发挥其专长,通过专业的社会工作手法,广泛动员社区居民参与社区减灾。当然,社区防灾减灾能力建设更难的是可持续的问题。防灾减灾是一件没有终点的工作,一时的“有效建设”只能算是一个好的开始,这也可能成为社会组织发挥作用的地方。

壹基金安全家园项目的实践
灾害救助是壹基金关注的主要社会议题。安全家园项目是灾害救助领域的一个社区减灾项目。截至目前,项目已在全国10个省推动数十家社会组织在259个社区落地实施。

壹基金安全家园项目通过资助社会组织驻社区工作的方式,动员社区居民参与,建设社区志愿者救援队伍,为他们配置应急工具/装备,组织标准化应急技能培训,并支撑他们参与制订“农户-隐患点-社区”应急预案、动员社区居民开展应急演练/宣传等活动,以此提升社区应对灾害的能力。

实践四年以来,安全家园部分项目社区的志愿者救援队伍已经逐渐成长起来并在灾害中发挥了第一响应人的作用。在此次新冠肺炎疫情应对中,共有40多家社会组织支撑了117支社区志愿者救援队响应,2152名队员参与,覆盖人口超过41万,92%的队员响应时间超过21天。调研显示,几乎所有队员都认为这些防疫行动是有效的,并获得了所在社区绝大多数居民的认同与赞誉。


壹基金安全家园的经验
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以社区志愿者救援队伍的建设为核心
“用生命影响生命”是社会工编辑常说的一句话。社区防灾减灾能力建设虽然只是社区工作中很小的一部分,但这句话同样适用。社区是很多家庭、很多人的集合,社会组织的人力/资源都是有限的,难以直接影响到每一个家庭、每一个人。建设一支社区志愿者救援队伍,通过他们再去影响更多的社区居民,这是社区防灾减灾工作一个比较好的策略。

社区志愿者救援队的成员并不一定非是年轻人。实际上,即使在大灾情况下,很多受伤人员/被困人员也只需要“搭把手”即可得到转移和救助。社区志愿者救援队伍只要在保障自身安全的前提下,尽最大努力帮助更多的人,做简单而正确的事情即可。所以,社区志愿者救援队伍中,即使残障人士,只要有一定的自理能力,热心公益,乐于奉献,有时间和精力参加培训和项目活动,都是可以加入的。实践中,安全家园项目通常以社区既有组织/自组织为基础。


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社区志愿者救援队建立以后,如上图所示,至少需要在制度建设、团队建设、能力建设和可持续学问建设四个方面给予支撑:
1
制度建设
包括队伍纪律、团队发展章程、物资管理制度等方面,相比建立制度,在项目及应急实践中不断推动队伍自发讨论、完善制度是更重要的工作
2
团队建设
包括团队游戏、团队实践、在线社群建设等内容,结合制度建设构建社区志愿者救援队伍的荣誉体系也非常重要
3
能力建设
主要参照《应急救援员》国家职业技能标准(2018)中的初级救援员职业标准给予队伍培训,包括社区常见灾害应对常识、灾难医疗行动、简单搜索和营救、灾难现场指挥及心理疏导、风险排查与应急预案制订及应急演练等内容;同时根据培训内容给队伍配置相应的防护装备、应急工具、培训道具等物资设备
4
可持续的学问建设
包括推动队伍参与社区灾害风险的日常管理,服务社区脆弱人群,通过政社协同逐渐将队伍融入到社区日常生活服务中,并推动队伍的扩大、更替、复训及自主发展的筹款、运营等能力,持续培养队员的荣耀感与志愿服务精神


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2018年夏季洪灾后四川省石棉县小水村的社区志愿者救援队队员在修复供水管



通常情况下,一支合格的社区志愿者救援队至少需要持续三个阶段的建设,才有可能成为可持续、有担当、能独立运营发展的救援队伍:
1
第一阶段
初步建成,包括完成队伍组建及制度建设、基本物资装备配置、初级应急救援员培训、队伍应急行动预案的制订与演练、上级部门备案等常规项目活动完成
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第二阶段
可持续运营,包括推动队伍持续参与社区应急宣传、演练、风险排查、脆弱人群关怀等活动,并在活动实践中进一步完善和修订队伍制度,增强队伍团队凝聚力,树立优秀队员的荣誉感和成就感,初步形成队伍核心层战斗力
3
第三阶段
自我发展,包括推动队伍积极拓展资源获得较稳定的可持续运营经费,在社区减灾服务、灾害预警应对中树立威望并获得上级部门的认可与社区居民的普遍认可,部分队员通过更高层次应急救援员职业资质考核,队伍完成新老队员更换并形成较稳定的核心战斗圈层和较规范的不同分工的外围成员层

实践中,尽管也有一些队伍因为各种原因在项目撤出后逐渐沉寂、“消失”,但更多的队伍逐渐融入到社区日常生活中,并在关键时刻能发挥其作用。

2
 全面提升社区应急核心能力的同时,夯实社区应急基础能力
社区灾害应急能力包括基础能力(领导指挥能力,组织宣传能力,协调整合能力)、核心能力(应急抢险能力、恢复重建能力、自救互救能力)和其它相关能力(创新能力、政策建议或改变等),如下图所示。


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有经验的社会工编辑都会有类似的感受,当一个社区自身的凝聚力比较强,社区内的各种组织、自组织的基础能力比较好时,绝大多数社区发展类项目的开展都会事半功倍。反之,当一个社区自身的凝聚力比较弱,留守现象严重或外来人口众多,各种组织、自组织的基础能力比较差,也缺乏意见领袖的情况下,社区发展类项目往往事倍功半,可见提升社区灾害应对的基础能力与核心能力同样重要。虽然在有限的项目周期内,社区基础能力的培育十分困难,但也并非无处着手。

首先,可以将社区志愿者救援队基础能力的建设理念落实在核心能力建设的过程中。一支好的救援队伍,队员之间一定是能够相互交付后背的关系。除了在能力培训中有应急指挥的课程,基础能力的建设更是融入在队伍团队建设、制度建设、可持续的学问建设过程中。同时,对队员及其家庭的关怀也是社区志愿者救援队基础能力建设的一个重要方面,例如强调灾害发生的第一时间,队员需要保护好自己及家人,灾后确保自己及家人安全的情况下,再去帮助邻居及其他人。

第二,需要推动社区志愿者救援队特别关注社区更容易受灾害影响的脆弱人群、脆弱设施。例如,在社区风险排查时,专门派人到脆弱人群家庭协助他们完成家庭风险排查,制订家庭应急预案,推动其家庭备灾。将社区脆弱人群与脆弱设施均单独统计到社区应急预案的附表中,在灾害应对流程梳理时,为其疏散、巡护等制订专项预案,并在社区应急演练中动员他们积极参与。

第三,需要推动社区志愿者救援队广泛动员并整合社区内的各种灾害应对资源,例如志愿者资源、运输资源、专业技术服务资源(医疗、消防、无线电、电工等各方面)、备灾资源(超市、商铺、物流仓库等)及其他资源(社会资本等),在获得许可甚至达成协议的情况下,将这些资源的信息、联系人及联系方式等统计在社区应急预案的附件中,并协同他们开展应急演练。

第四,在项目活动中要逐渐赋权社区志愿者救援队,广泛动员社区居民参与,整合资源开展内容丰富、形式多样的社区防灾减灾能力建设主题活动。项目实践中,社会组织经常会在这个环节“越俎代庖”,替代社区操办所有的活动细节,而不是推动他们作为主体来安排活动。所以大家通常会鼓励社会组织协助社区志愿者救援队完善项目活动的方案及预算,并直接将活动资金“资助”到队伍,由他们负责具体的实施。事实证明这是很有效的方法。

当一个社区的应急基础能力与核心能力协同发展时,创新能力和政策的建议/改变能力才会变得有可能。例如在四川省九寨沟县,刚开始项目的推动并不算顺利,社区居民、村两委都没有太看重这个项目,但随着社会组织坚持不懈的驻点推动,首先获得了村两委和社区居民的信任,陆续建立的社区志愿者救援队在社区服务和灾害应对中逐渐崭露头角,获得了地方政府的认可,最终成为县应急管理局正式认可的县域应急力量的第三梯队。


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2017年冬季四川省石棉县八牌村的社区志愿者救援队队员在标注社区风险图


3
 政社协同为社区提供专业的技术服务
防灾减灾是一项很专业的工作,并且随着科技与社会的迅猛发展,一些致灾因子(如火灾、传染病疫情、高楼坠物等)、社区脆弱性(如老龄化、外来人口、留守现象等)、灾害应对技能都在发生着变化。这导致一些灾害应对的方法并没有普遍适用的标准答案,往往需要具体问题具体分析,需要不断学习、随时更新。这也是网络/媒体上往往充斥着大量所谓“错误”的灾害应对信息的原因。社会组织工作人员在这方面往往缺乏足够的常识储备,需要通过政社协同的方式为社区提供专业的技术服务。

壹基金安全家园项目为社区志愿者救援队提供的培训,最初来自美国社区应急响应队(CERT)的标准培训教材,在国内实践的过程中逐渐本土化,不过仍然会存在与地方经验、乡土常识有冲突的地方。所以在提供标准化培训课件的同时,大家也倡导并推动培训教官的本地化,具体由实行社会组织和当地政府有关部门协同沟通,寻找适合的教官人才来实施现场培训工作。有时部分课件内容也会根据当地实际情况有所调整,不过也有很多应急技能的实施中贯彻了项目的一些基本理念,大家会坚持按照既有的教程来教学,并为此拍摄了标准的培训视频,编制了统一的队员现场操作指南加以规范。

在风险图绘制与应急预案制订、应急演练等方面,壹基金安全家园项目也有相对成熟的模板工具和案例方案,提供给社会组织参考学习。不过,大家仍然强调应急预案制订完善后应提交地方政府相关单位备案,应急演练应与政府相关单位协同实施。通过这种政社协同的方式,尽量保证项目提供服务的专业性与标准化相统一。


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△ 2019年利奇马台风后山东省青州市的社区志愿者救援队队员在社区排查风险

4
  注重评估、激发参与各方的热情
社区防灾减灾项目通常面临难以评估的问题,很多人认为只有等到下一次灾害发生才能真正检测项目的有效性。这种说法固然有道理,不过当大家明确了社区应具备的应急能力标准以后,难以评估的问题迎刃而解。

2018年安全家园项目在四川省雅安市的20个项目点最早接受了四川农业大学社工系专家团队的量化评估。评估团队采用李克特量表(Likert scale)对社区志愿者救援队伍进行了量化的“能力测评”,通过对项目参与者及普通村民对应急备灾的“物资”“意识”、“常识”及“技能”等方面的实际准备、认识、理解、及实际操作等方面来测评样本群体的学习和掌握程度。这20个项目点的评估结果显示,社区志愿者救援队队员综合备灾能力得分(129.89)远高于项目实施地居民(107.72)与项目未实施地居民(101.85),且因为受项目实施地活动的影响,项目实施地普通居民综合备灾能力也高于项目未实施地居民,印证了项目成果的显著性。这套评估量表现在已经逐渐完善成为大家项目的前后测评估工具。

另一方面,由于培训内容的标准化和应急预案及演练的模块化,社区志愿者救援队伍组织的社区应急演练最能直观地展现项目的具体成效,例如院前医疗培训的效果可以通过应急演练中队员对“伤员”的检伤分类、院前处置等是否规范看出标准化培训的实际效果。

当然,灾害来临时社区的有效应对仍然是最有效的项目成效检验方式。只是与很多人想象中社区可能很少会有灾害事故发生不同,实际上社区的灾害事故发生频率基本上是遵从海因里希法则的,即1次重大事故的背后往往有29次小事故和300次左右的风险隐患。真实的数据比例固然不会那么精准,不过悬殊的比例是真实存在的。

2018年和2019年的夏季洪灾中,四川省雅安市芦山县双石镇的4支社区志愿者救援队伍上山巡护3000多人次,但仅仅发生了几起毫不起眼的落石、洪水漫桥的小事故。他们并没有因此放松警惕,结果在2019年的“8·22”洪灾中成功提前疏散了洪水淹没区的数百居民,并在洪水围困中成功营救了1名被困流浪老人。对大多数社区志愿者救援队来说,绝大多数时间他们都在响应那些根本没有成灾的小事故,但这同样是检验项目成效的重要方式。


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△2019年利奇马台风后山东省潍坊市的社区志愿者救援队队员协助发放救助物资



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   协同筹资搭建队伍建设的长效机制
通常情况下,一支社区志愿者救援队伍的初步建立平均需要3-6个月的周期。在项目结束以后,壹基金、社会组织或地方政府还会持续为社区志愿者救援队伍提供1-3年的可持续支撑。每支队伍每年需要的活动支撑资金数额很小,重点保障“三个一”的内容,即:每个队员有1份意外保险,每支队伍有1次以上复训机会,有1次以上动员社区居民参与的应急演练/宣传活动。这对队伍的持续运营作用很大,能更好地让队伍融入社区的日常管理工作。壹基金安全家园项目虽然只实施了四年多时间,大多数项目已经结项的社区仍然能在本次疫情中发挥作用,说明可持续的支撑是有成效的。

不过这方面的资金筹措并不容易,往往需要社区、社会组织、基金会的共同努力。当然,如能通过政社协同的方式建立一种长效机制是最好的。目前这种可持续的长效机制还没有特别典型的成功案例或经验,大家也尚在持续探索。(完)

★本文编辑喻东,深圳壹基金公益基金会高级项目经理,“安全家园”项目负责人。



参考文献:
1.王东明等,2012年:《汶川地震与玉树地震自救互救调查情况比较研究》,《国际地震动态》第5期(总第401期)。
2.韩渭宾,陈维锋,2008年:《唐山地震有关紧急救援的启示》,《四川地震》第1期(总第126期)。
3.宋艳琼,赵永,徐富海,2013年:《国际社区减灾三种模式比较》,《中国减灾》10月上。
4.方然,2014年:《英国社区灾害应急管理》,中国社会出版社。
5.汪万福,齐芳,2011年:《社区防灾减灾能力培育》,《中国减灾》8月。
6.朱雨欣,李月,胡佳琪等,2018年:《壹基金“安全家园”二期项目评估报告》,壹基金内部资料。


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